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洛阳市审计局 - 马春强:关于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》主要内容解读
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马春强:关于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》主要内容解读

[来源: | 作者:网站维护员 | 日期:2017/5/10 17:25:42 | 0次]

为认真贯彻落实《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(以下简称《实施细则》),帮助审计干部和相关人员学习、理解和掌握《实施细则》精神,推动经济责任审计工作深化发展,现对《实施细则》的主要内容,进行简要解读。《实施细则》的主要内容包括:

一、制定目的和依据

《实施细则》第一条明确了制定目的和依据。两办《规定》是指导经济责任审计工作的纲领性文件,《实施细则》是为贯彻执行两办《规定》制定的配套规定,是对两办《规定》的细化、补充和完善,其宗旨是健全和完善经济责任审计制度,规范经济责任审计行为,推动经济责任审计健康持续发展。

作为两办《规定》的配套规定,《实施细则》的制定遵循审计法及其实施条例、两办《规定》以及有关法律法规。经济责任审计是干部管理监督机制的重要内容,为将经济责任审计与干部管理监督机制有机结合起来,《实施细则》注重与干部管理监督方面的有关规定相衔接,并充分考虑中央有关干部管理监督和地方党政领导干部政绩考核的最新要求。

二、经济责任审计的内涵

《实施细则》第二条在审计法第二十五条和两办《规定》第四条的基础上,根据经济责任审计理论和实务的发展,明确了经济责任审计的内涵。经济责任审计是审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。对此,应从以下几个方面加以理解:首先,经济责任审计是对“被审计领导干部经济责任履行情况”的审计;其次,经济责任审计是审计机关对被审计领导干部经济责任履行情况进行的监督、评价和鉴证行为。经济责任审计内涵的明确,对于促进经济责任审计理论与实务的发展具有重要作用。

三、经济责任审计的基本制度

《实施细则》第四条进一步明确了经济责任审计制度。根据经济责任审计工作发展的实际情况,以及中央关于加强对主要领导干部权力行使制约和监督的要求,在两办《规定》第五条的基础上明确了经济责任审计的两项基本制度,即任中审计与离任审计相结合、重点地区(部门、单位)和关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。

近年来,“以任中审计为主,将任中审计与离任审计相结合”已成为经济责任审计的基本组织方式。同时,审计实践中,审计机关加强对重点地区和经济活动复杂、资源(资产、资金)量大的重点部门、单位主要领导干部的审计,加强对掌握重要经济决策权、执行权、管理权等关键岗位主要领导干部的审计,并逐步建立起了对上述重点监督对象的轮审制度,即任期内至少审计一次的制度。这种审计模式体现了审计监督全覆盖的要求,突出了对重要领导干部权力行使的制约和监督,能够提高经济责任审计的效率和效果。《实施细则》将这一经验和做法总结并固化下来,将其上升为制度要求。

四、审计对象

    《实施细则》第二章细化明确了审计对象的范围及其划分原则。《实施细则》根据经济社会发展和审计实践的要求,在两办《规定》第二条和第三条规定的经济责任审计对象范围的基础上,进一步细化和明确了以下内容:

1.明确了地方各级党委和政府主要领导干部审计对象范围包括:行政公署、街道办事处等履行政府职能的派出机关的主要领导干部,以及政府设立的开发区、新区等的党政主要领导干部。

2.明确了地方各级审判机关、检察机关主要领导干部审计对象范围包括:地方各级人民法院、人民检察院的党政主要领导干部。

3.明确了党政工作部门、事业单位和人民团体等单位党政主要领导干部审计对象范围包括:行政公署等派出机关、开发区和新区等的工作部门、事业单位、人民团体等单位的主要领导干部,以及中央和地方各级党委政府设立的超过一年以上有独立经济活动的临时机构的主要领导干部。

4.明确了国有企业领导人员审计对象范围包括:不担任法定代表人但实际行使相应职权的董事长、总经理、党委书记等企业主要负责人。

针对干部管理权限与财政财务隶属关系、国有资产监督管理关系不一致的特殊情形,《实施细则》第十条补充规定了这一特殊情形下由对领导干部具有干部管理权限的组织部门与同级审计机关共同确定实施审计的审计机关。此外,《实施细则》第十一条明确了部门和单位包括垂直管理系统内部经济责任审计的组织实施主体是部门和单位。

五、审计评价

根据经济责任审计的特点,在两办《规定》有关条款和审计实践的基础上,《实施细则》第四章细化完善了审计评价的有关内容。

1.《实施细则》第十八条明确了审计评价内容。审计评价与审计内容是有机统一的。审计机关进行审计评价时,评价的内容与审计内容应当统一。审计评价内容应当包括被审计领导干部任职期间履行经济责任的业绩,审计发现的主要问题以及被审计领导干部对审计发现问题应当承担的责任。

2.《实施细则》第十九条明确了审计评价重点。审计评价要重点关注被审计领导干部经济责任履行情况,体现被审计领导干部的履职特点和经济责任审计的本质要求,关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性,关注与领导干部履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益,关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项,关注领导干部应承担直接责任的问题。

3.《实施细则》第二十条明确了审计评价方法。根据经济责任审计的特点和实际状况,明确了审计评价可以综合运用进行纵向和横向的业绩比较、运用与领导干部履行经济责任有关的指标量化分析、将领导干部履行经济责任的行为或事项置于相关经济社会环境中加以分析等方法。

4.《实施细则》第二十一条细化明确了审计评价依据。在两办《规定》第三十三条的基础上,根据有关法律法规和国家审计准则的有关规定,本条补充列举了下列审计评价依据,包括:中国共产党党内法规和规范性文件;人民代表大会审议通过的政府工作报告、年度国民经济和社会发展计划报告、年度财政预算报告等;中央和地方党委、政府有关决策部署;有关发展规划、年度计划;领导干部所在单位“三定”方案和有关领导的职责分工文件;有关会议记录、纪要、决议和决定;有关预算、决算和合同;有关内部管理制度和绩效目标;国家统一的财政财务管理制度;国家和行业的有关标准;有关职能部门、主管部门发布或者认可的统计数据、考核结果和评价意见;专业机构的意见;公认的业务惯例或者良好实务等。

六、责任界定

在总结各级审计机关审计实践经验的基础上,根据中央关于干部管理监督的新要求,《实施细则》在两办《规定》关于责任界定有关规定的基础上,明确了责任界定的要求,细化列举了直接责任、主管责任的情形。

1.《实施细则》第二十四条明确了责任界定的要求。为较好地解决责任界定难的问题,在把握权责一致和权责对等原则的同时,综合考虑以下因素:被审计领导干部所在领导班子的职责分工;审计发现问题事项的历史背景;审计发现问题事项的决策程序和实际决策过程;被审计领导干部是否签批与问题事项有关的文件;被审计领导干部是否分管与问题有关的事项;被审计领导干部是否参与该问题事项的具体管理等。

2.《实施细则》第二十五条在两办《规定》第三十五条的基础上,细化列举了直接责任的情形,包括:本人或者与他人共同违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的;对有关法律法规和文件制度规定的被审计领导干部作为第一责任人(负总责)的事项、签订的有关目标责任事项或者应当履行的其他重要职责,由于授权(委托)其他领导干部决策且决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产(资源)严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的;其他失职、渎职等情形。

3.《实施细则》第二十六条在两办《规定》第三十六条的基础上,细化列举了主管责任的情形,包括:除直接责任外,领导干部对其直接分管或者主管的工作,不履行或者不正确履行经济责任的;疏于监管,致使所管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的情形等。

此外,为加大对审计发现问题的问责和责任追究力度,提升审计结果的综合效果,更好地发挥经济责任审计在加强干部管理监督、促进党风廉政建设等方面的作用,在界定被审计领导干部对审计发现问题应当承担责任的同时,《实施细则》第二十八条明确规定,审计机关可以以适当方式向纪检、监察和组织等部门提供被审计领导干部以外的其他人员对审计发现问题应当承担责任的有关情况。