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洛阳市审计局 - 理论研究:破解纪检派驻机构监督难问题研究
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理论研究:破解纪检派驻机构监督难问题研究

[来源: | 作者:网站维护员 | 日期:2017/1/5 11:13:42 | 0次]

在全面从严治党,践行“四种形态”的今天,基层纪检派驻机构由于与基层广大党员干部“面对面”,对各级党员干部执行纪律、廉洁从政的情况更明、效率更高,因而责任更大、任务更重。但与所肩负的重任不相适应的是,少数基层派驻机构的纪检监察干部一定程度存在着“不想监督、不会监督、不敢监督”的情况。本文结合派驻市审计局纪检组聚焦主责主业,深化“三转”的工作实践,就如何让派驻监督更好发挥作用进行了深入的研究和思考。

一、当前派驻机构监督执纪存在的问题及原因分析

(一)不想监督的表现和原因

1、担当不足,当一天和尚撞一天钟。虽然派驻机构实行了统一管理,但实际上统一管理主要停留在业务工作指导方面,在人事管理上派驻机构干部与上级纪检监察机关干部相比,还没有充分实现“流的动、转的开、出的去”。因而有的派驻机构干部存在着“天花板”心理,认为派驻机构交流难、提拔慢,自己政治上没有了奔头,于是行动上就降低了标准,工作上就容易放任自流。有的临近退休年龄,认为自己就要“船到码头车到站”了,因而由业务口转岗到纪检口,只想平平稳稳“到站下车”,于是进取精神弱化,精神懈怠滋生。有的抱怨纪委是“清水衙门”,付出多、回报少,工作不可不认真,又不可太认真,工作得过且过。

2、患得患失,监督睁只眼闭只眼。目前派驻机构领导和管理体制存在矛盾,派驻机构干部的工资福利、办公条件、后勤保障、晋升提拔、行政经费等由驻在单位管理承担,大多数派驻机构干部系本单位土生土长,不得不考虑自身的生存环境和发展空间,难免出现怕得罪人的畏难情绪和人情观念,客观上造成了工作左右制肘的尴尬局面,致使在具体的执纪过程中,只要违纪不是“太出格”,不违法,都会“差不多算了”。

3、维护团结,同级监督失之于软。双重领导体制下,派驻机构负责人同时兼任驻在单位的党委(组)成员,实施的是同体监督,纪检组长(纪委书记)受驻在单位党委书记领导,监督者受被监督者的领导这种体制设计,客观上存在矛盾。实际工作中,派驻机构受所在党委的领导和制约,远大于上级纪委的领导和制约。一些基层纪检监察组织负责人不得不看党政一把手的“脸色”行事。某种意义上讲,派驻机构能否独立开展工作,很大程度上取决于同级党委,特别是驻在单位一把手的支持力度。因此,派驻机构对同级领导班子及其成员的监督难免乏力。

4、“三转”不到位,导致消极监督。绝大多数派驻机构的干部行为定势和思维惯性根深蒂固,对自身是上级纪委派驻监督的意识不是很强,缺少认同感和归属感,遇到问题向驻在单位领导请示汇报多,主动向上级纪委请示报告不够。同时驻在单位党政各级领导和干部对派驻机构履行监督职责的思想认识没有转变过来,主体责任落实还不够到位,依旧给派驻机构进行职能分工,组织各类业务检查时指派派驻机构人员参加,或是上级纪委下发的文件和牵头或参与的工作,无论是主体责任范围还是监督责任范围,一股脑都交给派驻机构负责。此外,由于派驻机构干部在选拔任用“出口”中的困难,对自己分管的业务工作不愿放、舍不得放,或是“明放暗不放”,想着今后转岗提拔,自然不想监督太严形成工作机制对今后自己开展业务工作造成不便。

(二)不会监督的表现和原因

1、工作方法陈旧。面对把纪律挺在前面的工作新要求,有的基层纪检干部缺少新的工作思路和强有力的工作抓手,思维观念和业务素质还跟不上形势发展。观念上比较保守。在查找违纪线索上,不够敏感,停留在就事论事的阶段,很少深入到掌管人、财、物的部门和其他廉政风险比较大的单位开展调查研究。特别是面对查纠“四风”新变种和新手法方面,如何及时发现还没有有效的办法,工作中还是习惯于传统的明察暗访等手段。

2、专业背景有欠缺。纪检监察工作是一项原则性、政策性和专业性很强的工作,派驻机构职能的特殊性决定了对派驻机构的管理不能等同于其他一般的党政部门,管理模式上必须要走专业化的道路。干部配置应更多注重吸收具有组织、财会、法律、审计、工程等专业背景的人员。目前,派驻机构和基层纪检监察组织内部管理上与一般党政部门没有多大区别,很多干部都是从其他业务部门或党务部门转岗到纪检监察组织的,属于“半路出家”,真正具有与纪检业务相关专业的人员较少,工作中对信访初核、线索处置、调查取证等环节不熟悉,面对案件审理、定性等也力不从心。特别是当前违纪违法行为越发隐蔽、越发高智能,对纪律审查工作的专业性和技术性要求更高,专业背景欠缺导致的业务能力短板日渐凸显。

3、新老交接有断层。由于编制的原因,派驻机构和基层纪检监察组织干部提拔的源头和出路都主要在于其他部门,所以一些干部好不容易培养成纪检监察的业务能手,又被提拔交流出去。不利于派驻机构和基层纪检监察组织整体业务素质能力提升。由于派驻机构人员一般较少,要对接上级纪委多个职能处室,经常忙着应对检查考核、调研考察、统计上报数据等工作,任务重,压力大,存在着“不用我用谁”的尴尬处境,个别干部更不愿意主动学习,提升综合素质。

(三)不敢监督的表现和原因

1、怕查出问题得罪人。纪检监察工作虽然是一个需要“得罪人”的工作,但有的干部认为如果在驻在单位干部职工中“树敌过多”,得不到广泛认同,久而久之难免被“边缘化”,日常的监督执纪也会受到消极抵触。

2、怕严格监督伤和气。多数派驻纪检组组长是从其他部门转岗而来,而监察室主任却大多是来自驻在单位,,所以难免人情困扰,为避免今后在选拔任用中丢“选票”,得罪人的事情还是少做为妙。即使到达“天花板”的干部碍于同级甚至上级的人情压力,在具体监督过程中也不愿动真碰硬。

3、怕业务素质不过硬。在一些专业技术性较强的领域,比如公安、审计等专业执法机关,派驻机构干部专业素质有限,监督实效不可避免的存在“打折”的现象。有的纪检干部自身要求不严格,“手电筒只照别人不照自己”,存在“灯下黑”的情况,执纪者违纪难以服众。有的纪检干部不注重学习,业务素质不过硬,在执纪问责中因为怕闹出笑话而不自信,造成不敢监督。

二、推动派驻机构强化监督执纪问责的建议和思路

(一)强化统一管理,建立健全具有一定独立程度的双重领导体制

1、明确派驻机构外部监督地位,保持监督相对独立性。《党章》《党内监督条例》《行政监察法》虽然对派驻监督工作提出了要求,但是没有明确派驻机构的外部监督地位。因此,要依法治国、依规治党的今天,破解派驻机构“不想、不会、不敢”的问题,首先要解决党规法律层面上的派驻机构外部监督地位的确立问题。在双重领导的体制下,更加明确派驻机构是在上级纪委、监察局的统一领导下对驻在单位领导班子和领导干部进行监督、对驻在单位党风廉政建设和反不廉洁工作进行指导、维护党纪国法权威性和严肃性的工作职能,更加明确派驻机构相对于驻在单位的外部监督性质。根据外部监督的基本理念逐步调整监督体制机制,使派驻机构更加集中于执行上级纪委、监察局部署的工作任务,更加明确派驻机构相对于驻在单位的超脱性,使派驻机构接受派驻主体领导、对派驻主体负责的制度设计目标得以实现。要完善制度和机制的配套衔接,突出“派、驻”属性,进一步明确派驻机构和驻在单位监督与被监督的关系,保障和落实派驻机构参加重要会议、询问谈话、查阅文件和财务账目等对日常业务工作的监督权和知情权,确保及时掌握驻在单位的工作情况,避免派驻机构被边缘化。

2、改进和完善统一管理体制,理顺和厘清派驻机构工作关系。建议按照垂直管理的工作模式,改进目前的派驻机构的统一管理体制,除部分工作后勤保障、评定专业技术职务、职称、党(团)组织关系外,人员编制、选任晋升、福利待遇等与原单位脱钩,纳入派出机构统一管理。落实《中纪委派驻纪检组长、副组长提名考察办法(试行)》精神,改变纪检组副组长(纪委副书记)、监察室主任等派驻机构负责同志由原单位产生的方式,实施新提任派驻机构负责人“异部门选拔”机制。加大上级纪委、监察局在派驻机构选人用人上的话语权。明确派出机构和驻在单位在派驻机构工作经费和后勤保障费用上的投入比例,由派出单位直接下拨,驻在单位专款专项代为管理。设立专门的派驻机构管理部门,专门对派驻机构的指导、协调和工作,经常深入到派驻机构和驻在部门听取情况汇报,了解真实情况,指导和帮助解决实际困难和问题,为派驻机构执纪监督提供坚强后盾,让派驻机构干部有归属感,彻底消除后顾之忧。

3、优化派驻机构设置模式,强化主体责任和监督责任落实力度。双重体制下,要开展好党风廉政建设和反不廉洁工作,在保持派驻机构相对独立的同时,必须紧紧依靠驻在单位党委,取得党委主要负责人的高度重视。因此要在上级纪委、监察局的指导下,推动驻在单位党委及派驻机构结合自身工作实际逐级制定主体责任清单和监督责任清单,明确“必须为”内容,划定“责任田”。制定负面工作清单,明确“不可为”事项,设定“禁飞区”。以此明确哪些工作必须由驻在单位独立完成,哪些工作由派驻机构独立完成、协助完成,对责任履行不到位的单位和个人进行严肃问责。在制定责任清单的同时,建议驻在单位设立党风廉政建设办公室,与机关党委、组织部门或党委办公室合署办公,承担本单位党风廉政建设的具体工作。当前派驻机构普遍存在力量分散、人员不足的矛盾,因此建议探索实行单独派驻和分片派驻相结合的派驻模式。分片派驻中,可根据驻在单位的规模、性质、人数、职责范围、职能相关等情况,分门别类进行派驻。特别是在无专职纪检监察人员的基层单位,要取消各基层单位纪检监察员兼职工作,实行集中办公,明确其专职负责13个基层单位的纪检监察工作,明确派驻纪检监察员任免相关规定,确保了基层派驻纪检监察员高素质选拔以及队伍的相对稳定,从而有效整合纪检监察力量,增强监督效果。

(二)优化编制结构,提升业务素质,打造忠诚、干净、担当的纪检干部队伍

1、合理调整人员编制结构,增强纪检机关专业性。建议根据各单位工作特点,合理调整派驻机构人员编制数量,更加注重人员的专业结构,吸收具有组织人事、财会审计、法律侦查、工程管理等专业背景的人员,建立一支专业广泛、精干合理,能够有效履职的派驻机构人员队伍,走纪检监察专业化的道路。具体工作中,按照依规治党的要求,多采用科学的系统分析方法和信息化的工作手段等手段增强纪律审查的科学性、专业性和规范性。

2、严格任职标准,拓宽和畅通“入口关”和“出口关”。建议实行严格的资格准入机制,抬高进入“门槛”。特别是要转变“安置性岗位”和“船到码头车到站”的选人用人观念,打破传统的惯性思维,将“求贤纳贤”的视野扩展到系统外,选用一些有一定监督执纪经验和专业专长,素质过硬,敢于担当的干部充实配强派驻机构。加大派驻机构干部与上级纪委、监察局机关干部之间的轮岗交流力度,合理设定轮岗年限,要求派驻机构干部与派出机构干部在某个岗位上工作期满后必须轮岗,尤其是要注重选派一般年轻干部到纪检监察工作一线锻炼才干。合理设定交流年限,派驻机构干部在纪检监察机关工作期满后,可以选择交流,实现纪检监察干部多岗位锻炼。此外,对于跑风漏气、不敢担当、无所作为等不适合纪检监察岗位的干部也要坚决调离纪检监察队伍,始终保持纪检监察干部队伍的纯洁性。

3、创新教育培训模式,切实提高纪检干部业务素质。党风廉政建设和反不廉洁工作的不断推进对纪检监察干部队伍的素质提出了越来越高的要求,建议上级纪委、监察局建立纪检监察干部队伍轮训机制。每年年初从纪检监察基础知识、纪律审查业务知识、案件监督审理等方面分别制定专项能力素质提升方案和年度教育培训计划,统一管理派驻机构各级纪检监察干部的业务培训。进一步加办案交流、跟班作业和挂职锻炼等实践学习力度,学以致用不断提升监督执纪问责能力。

(三)创新监督方式,深入推进“三转”,探索“把纪律挺在前面”的有效模式

1、把纪律教育放在首位,增强驻在单位干部职工纪律意识。派驻机构处在纪律检查的最前线,在“用纪律和规矩规范党员干部言行”中应当也必须承担更为突出的责任。俗话说,井没压力不出油,人无压力轻飘飘。派驻机构应当增强自身权威性,进一步督促驻在单位各级党组织用更多的精力抓好党员日常教育和管理,切实落实“三会一课”和民主生活会等组织制度,严格对照《党章》和各项党纪党规要求,做到从严要求、从严教育、从严管理、从严惩处,在“严”字中不断唤醒和增强全体党员党的意识、党员意识、纪律意识和规矩意识,在潜移默化中形成懂规矩、讲规矩、守规矩的行为习惯。在全体党员逐步形成守规矩、受监督的思维和行为习惯的同时,也有利于推动纪检监察干部破除“不想、不敢”监督的观念,主动作为,强化监督。

2、把抓早抓小作为重点,给纪律和规矩“通上电”。派驻机构要全面深化对执纪监督的认识,既要坚持全面,不能只盯着有严重违纪违法行为的领导干部,而要把全体党员作为监督对象,既要抓好反不廉洁工作,又要把查处违纪行为作为履职的重头戏,回归党章对纪委定义的“原教旨”,通过抓纪律抓规矩来抓早抓小抓苗头,及时扯衣袖、咬耳朵、踩刹车、敲棒子,对问题早发现,早解决。同时要针对纪律审查中不断出现的新情况新问题创新监督执纪问责的方法手段,锤炼派驻机构发现问题的能力,让“四风”和违纪现象无所遁形。特别是在治理微不廉洁和“四风”问题中要坚持“木鱼天天敲”的方法,常长结合,组建常态化暗访组,以查阅资料、随同办事、电话查询、情景再现等多种形式,常暗访、常曝光、常警示、常问责。

3、把压紧履职责任作为抓手,推动派驻机构履责有方尽责有为。有的派驻机构纪律审查和案件查处的经验不足,建议探索建立问题会诊机制。对内协调驻在单位财务、组织、工程、执法等业务部门结合党风廉政社会评价、年度考核结果、信访举报以及日常监督中发现的问题,会诊“反映领导干部问题线索”。对外协调上级纪委、监察局分管纪检监察室在问题审查阶段予以指导和帮助,在具体办案的过程中增强派驻机构纪律审查的业务能力。与此同时,坚持分层与分类系统结合,考评结果与奖惩激励全面挂钩的原则,健全完善考核评价机制。尤其是要强化以上级纪委领导为主的考核主导机制,强化分类别的考核量化机制、强化有侧重的考核推动机制。不仅如此,还要进一步推动“一案双查”落地,制定“一案双查”的实施办法,对其适用情形、适用范围、实施程序和责任追究进行清晰界定,对追究纪检监察机关监督责任的典型案例及时通报,通过刚性的责任追究,层层传导压力,督促派驻机构敢于监督。